南平开展打击道路运输非法违法营运车辆专项整治行动

这种先行制定行政法规的权限，并不是以具体法律的内容为根据，而是以宪法的内容为根据。

[9]与分工相比，我国法律规范体系中尚未有法律明确使用分权概念。因此，分析我国国家机构之间的权力分工必须将机构创设和职权范围这两个层次区别开来。

在这套逻辑中，国家机构的创设不是根据权力的类型化决定的，而是国家机构的种类决定了权力的类型化，并且我国国家机构之间的权力分工并不遵循三权分立的基本框架，而是可以在不同国家机构之间进行适当调配。有时同一种权力类型由特定机构行使是为了效率，有时同一种权力类型由不同的机构分别行使同样是为了效率。我国语境下的权力分工特指人民代表大会制度下权力的横向配置关系，与西方的分权原则相比，我国国家机构的设置和职权配置遵循完全不同的一套逻辑：（1）人民将权力交给全国人民代表大会，全国人民代表大会作为国家的权力机关，享有一种总括性的国家权力。立法、执行和监督的三分法，本质上也是职能分工的一种特殊形式，不过这种分工是一种基于权力运行过程的职能分工。我国并不是根据权力分工的类型化创设国家机构，而是根据国家职能来设置国家机构，进而确定国家机构的性质及其权力分工状况。

[64]还有学者主张，应打破权力属性与相应机构之间的专属关系，不去争论抽象的权力属性或者功能，直接以机构作为解决权力争议的依据。[42]《列宁全集》（第43卷），人民出版社1987年版，第195页。[29]第七阶段是发布，即在2017年10月24日的新华网和2017年10月25日的《人民日报》公开发布关于《中国共产党章程(修正案)》的决议，[30]并随后公布正式文本。

如前所述，党内法规制度建设的系统化和规范化要求每一项党内法规的内容和形式、不同党内法规之间的逻辑及其衔接都要协调一致。《制定条例》第四章专门规定了党内法规的审批与发布。在2014年10月23日召开的党的十八届四中全会第二次全体会议上，习近平总书记就曾强调要完善党内法规制定体制机制。发布是党内法规制定工作的最后环节，其中规定了党内法规发布前的核文环节、具体发布形式和发布原则。

同时，为优化党的领导和执政功能，党内法规制度建设的内容和范围还涉及对经济、科技、企业、教育和群众工作等领域的改革、管理和领导。[32]苏绍龙对党内法规的制定和制定主体进行了规范性界定，[33]他在分析党内法规制定主体与解释主体之间的关系、党政机关联合发布等问题的基础上进一步讨论了党内法规制定主体在规范层面和实践层面的相关问题，并提出了进一步规范党内法规制定主体相关制度的建议。

二是党内法规制定工作本身的系统性，包括制定理念、体制机制和制定流程等。②具体参见《中国共产党党内法规选编(1978-1996)》，法律出版社，2009年版。[39]正是理论研究的不断深入，助推了党内法规制定工作的实践在各环节的日趋规范。二、党内法规制定工作取得的成就及其特点 根据《制定条例》的具体规定及党的十八大以来党内法规制定的具体实践，党内法规制定工作在制度机制、规划计划、解释机制和制定流程等方面成效显著，实现了进一步地科学化和规范化，主要呈现出以下四个特点： (一)形成了有效的党内法规清理机制及其工作程序 党内法规清理是党内法规制定的一个必经环节，是党内法规制定机关按照谁制定谁清理原则在其职权范围内对特定时期内党内法规进行审核进而确定其效力的过程，一般处理方式有三种，即决定废止、宣布失效或予以修改。

说明是指对制定或修改的相关党内法规的情况进行说明，《制定条例》第二十条对此进行了明确规定，其制定说明应当包括制定党内法规的必要性、主要内容、征求意见情况、同有关部门和单位协商情况等。其中一项重要的工作就是要恢复国家法制，这对于全党来说，首要的是恢复正常的党内政治生活。关 键 词：党内法规制定/工作机制/规范化/制度化 标题注释：本文系武汉大学党内法规研究中心委托课题党的领导法规制度研究的阶段性成果，项目编号：IPLR[2018]NO4。这是党内法规制定工作在汲取实践经验和理论研究成果基础上的积淀和总结，已呈现出规范化特点及可人的制度趋势。

[8]中央党内法规制定工作五年规划是由中央办公厅编制，中央纪律检查委员会、中央各部门和省、***、直辖市党委编制本系统、本地区党内法规制定工作规划和计划。①该阶段开启并初步完成了主要工作领域的建章立制工作，以促进党内政治生活实现正常化。

③综上可知，该阶段党内法规制定工作更为规范化，在总体上更具计划性，在具体内容上也对党内法规制定工作提出了更高要求，即更侧重于党内法规制度体系的完善、具体实施上的可操作性以及保障性。③具体参见中共中央办公厅编：《中央党内法规和规范性文件汇编(1949年10月-2016年12月)》(上、下册)，法律出版社，2017年版。

党的十九大之后，不仅强调党内法规制度本身的体系化，也开始突出强调党内法规实施制度和党内法规制度建设保障体系的制度化及其完善。(二)逐步实现价值性与技术性的有机统一 价值性三个方面的内涵：一是党内法规制定工作自身所追求的科学性及原则要求。但是，党内法规制定工作尚停留在规范化的探索阶段，党内法规制定过程和制度形式还存在诸多需要进一步完善的地方。学界在党内法规制定体制机制方面也形成了一批重要研究成果，如章志远提出了新时代理想类型的党员参与党内法规制定模式及其基本原则。就前者而言，法律方法是依规治党的技术性、操作性方法，[19]因此，党内法规制定还是需要参考法的制定及其实施理论。正如《意见》所指出的，首先要做到的是制定党内法规制度必须牢牢抓住质量这个关键，方向要正确、内容要科学、程序要规范，保证每项党内法规制度都立得住、行得通、管得了。

除了进一步修订和完善了《党政领导干部选拔任用工作条例》(2014年1月14日和2019年3月3日)、《中国共产党纪律处分条例》(2015年10月和2018年10月)、《中国共产党地方委员会工作条例》(2015年12月25日)等主要党内法规，还制定和修订了其他主要党内法规，如在加强党的集中统一领导方面的《中国共产党重大事项请示报告条例》(2019年1月31日)、《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》(2017年10月27日)、《中国共产党统一战线工作条例(试行)(2015年5月18日)》《中国共产党党组工作条例》(2015年6月11日试行和2019年4月6日)、《中国共产党政法工作条例》(2019年1月13日)等，在加强党的自身建设方面的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》(2016年10月27日)等，在党员领导干部管理方面的《推进领导干部能上能下若干规定》(2015年7月19日)、《中国共产党廉洁自律准则》(2015年10月18日)等，在党的监督保障方面的《中国共产党巡视工作条例》(2015年8月3日)、《中国共产党党内监督条例》(2016年10月27日)等。无备案则无统一，无审查则无救济。

参见《中国共产党党内法规选编(1978-1996)》，法律出版社，2009年版。[3]除全面清理外还进行了专项清理，如2018年5月中共中央发布《中共中央关于涉党和国家机构改革党内法规和相关文件专项清理的决定》，目的是有效解决部分党内法规和文件与机构改革不适应、不协调、不衔接、不一致问题，[4]同时要求中央纪委、中央各部门、国家机关各部委党组(党委)和各省、***、直辖市党委抓紧对本单位涉机构改革的党内法规和相关文件进行清理。

如党的十九大对党章的修订过程就较为典型。早从2012年6月中共中央出台《关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》到2013年8月发布《中共中央关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》集中清理1978年至2012年6月期间中央制定的767件党内法规和规范性文件，[2]再到部署对新中国成立至1977年期间中共中央制定的411件党内法规和规范性文件进行清理，最后于2014年底顺利完成并发布《中共中央关于再废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》，这是党的历史上第一次系统清理党内法规和规范性文件。

文本解释即对文本的具体内容进行解读，如中共中央办公厅曾编写《〈中国共产党党内法规制定条例〉〈中国共产党党内法规和规范性文件备案规定〉释义》(未公开)逐章逐条逐款地解释了这两部党内法规的具体条文内容及中央纪委法规室和监察部法规司曾联合出版的《〈中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例〉释义》(中国方正出版社2003年版)等。可见，党内法规制定工作是实现其价值性和技术性相统一的过程，各方面越是得到优化，这种统一性体现得就越充分。重视包括党内法规制定在内的制度建设一直是党的优良传统。同时，中共中央赋权七个省会城市和副省级城市党委在基层党建、作风建设等方面制定党内法规，是党内法规制定主体扩容的重要政策试点和党的建设制度改革的重要探索。

其中规定了党内法规制定主体关于起草工作的相应要求，党内法规草案的六个组成部分和草案内容的基本要求，明确了党内法规起草前调查研究的必要性和重要性，起草过程应遵循的基本原则以及党内法规草案形成后的征求意见要求及其具体形式。[10]如习近平总书记在党的十八届六中全会上所作的关于《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》的说明。

正是在制度化规范化进程中，党内法规制定工作已经逐步走向并将继续实现系统性和协同性的有机统一、价值性与技术性的有机统一、形式合理性和内容实用性的有机统一以及工作实践与理论研究的有机结合。2018年11月，中共中央部署开展了中央党内法规和规范性文件的第二次集中清理工作，并于2019年4月发布《中共中央关于废止、宣布失效和修改部分党内法规和规范性文件的决定》。

党内法规制度建设的首要任务也要围绕这一任务展开。然而，这种说明仅针对特定的党内法规，还不是一种普遍形式，前述的文本释义亦如此。

《一五规划》的目标是通过制定和修订一批重要党内法规，基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架，《二五规划》的目标是形成以党章为根本、以准则条例为主干，覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系。其中，广泛地征求意见和深入的调查研究，既保证了党内法规制定的质量，又使其切合实际而更具可操作性。内容提要：经过改革开放40年的实践和发展，党内法规制定工作形成了有效的运行机制，具体包括党内法规清理机制和工作制度、较为规范的党内法规制定工作规划和计划长效机制、对新制定党内法规的解释机制以及较为完善的制定流程。审议批准是党内法规制定工作的关键环节，因此，具体规定了不同党内法规审议批准的权限。

《中国共产党党内法规选编(1996-2000)》，法律出版社，2009年版。[11]党内法规制定流程是提升党内法规内在质量的重要保障

在以此为标志的第二阶段里，党中央更加重视党的自身建设。党的十二届六中全会通过《关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》(1986年9月28日)，同年制定《中国共产党全民所有制工业企业基层组织工作条例》《中共中央、国务院关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定》《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强县以上领导机关秘书工作人员管理的规定》《中共中央办公厅、国务院办公厅关于中央机关团体购买自用农副土特产品的规定》《关于党的地方各级代表大会若干具体问题的暂行规定》《关于中央文件印发、阅读和管理的办法》。

[17]更为重要的一点是要制定党内法规人才发展规划，建设党内法规专门工作队伍、理论研究队伍、后备人才队伍，[18]这就为党内法规工作在理念上、制度上、体制机制上和人才队伍上建立长效机制提供了重要的系统性保障。(三)初步形成了党内法规解释机制 党内法规解释是指党内法规制定主体或授权党组织对党内法规的具体规定中的特定概念进行阐释和具体规定及其依据进行说明。